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2019-11-19 11:50:40  来源:国内新闻网-人民日报
 

  原标题:地方官员晋升锦标赛制是否真的存在?

  李辉文

 

  上回讨论经济学假设现实性的那篇小文章(详见《不现实的假设和接地气的经济学家》,2019-11-06,澎湃商学院),用了一个政治学家和经济学家关于官员晋升锦标赛制度的意见分歧做引子。本来以为说过就算了,没想到有读者不肯得鱼忘筌,揪住这个问题不放,其中一位还私信说:“文章前面挖的坑后面也不填上。”这是典型的看热闹不嫌事大的主,话看起来平淡无奇,其实暗藏杀机,翻译一下是这样的:“别扯那些有的没的,你就直接回答我一问题:你摸着自己良心说,你认为地方官员晋升锦标赛这事儿到底有没有?”

  这个问题的麻烦在于经济学家内部也有分歧,我本不是专家,没有研究,说啥都容易出错,闷声发大财才是最好的,但是看到人家表现得这么热情,一句话不说也不好,所以就简单说几点不成熟的看法,请大家批评。各位如果有疑问或者补充,欢迎在文末留言。

  经济学家所讨论的官员晋升锦标赛制理论,本来是用来分析企业内部的薪酬和晋升问题的一种理论。北京大学光华管理学院周黎安教授最早利用这个理论框架来解释中国经济增长中的地方政府行为,随后迅速引起了广泛而持续的影响。所以要评价官员晋升锦标赛理论,有必要做点追根溯源的工作,先简单说一下企业内的锦标赛制。

  企业内的锦标赛制,本质上是一种根据雇员的相对绩效支付奖励的游戏规则。这件事可以三层来说:第一,锦标赛制也是一种根据绩效支付奖励的制度;第二,锦标赛制下重要的不是绝对绩效而是相对绩效;第三,锦标赛制下的奖励,除了货币收入,还可以是更高的职位;当职位晋升的依据是相对绩效的时候,这种锦标赛通常就称为晋升锦标赛,即将晋升的机会留给相对绩效最好的人。这几个问题逻辑都很简单,但是理清楚了有助于分析政治学家的批评。

  一、根据绩效支付奖励

  先说根据绩效支付奖励。我们见过不少根据绩效支付奖励的情况,比如计件工资,比如销售人员的提成等等。但是,根据绩效支付奖励其实不是一件理所当然的事情。现实中我们可以看到,很多时候奖励都不是按照绩效支付的,比如企业支付给生产要素的奖励,包括对资本支付的利息,对劳动者支付的月薪、周薪等等,就不考虑绩效,至少是没有直接和绩效挂钩的。

  怎么理解这件事呢?我们如果仔细观察现实中对人们的努力支付奖励的方式,就会发现,虽然形形色色,但归纳起来主要也无非就是两种:要么根据投入支付,要么根据产出支付。而究竟选择哪一种方式,是很有讲究的。比如劳动者的回报,在改革开放之初就强调要按劳分配,但究竟是按劳动投入分配,还是按劳动贡献分配呢?当时就曾经发生过激烈的争论。

  按贡献或者绩效分配奖励的办法不完美。比方说,绩效好不仅是因为努力,还可能是因为运气,所以你本来想奖励给通过努力工作获得的绩效,结果事实上很大程度上奖励了运气;第二,绩效难以全面、准确地衡量。但是,按投入分配也会有问题:投入也会有个品质的测度和监督问题,比方说,经营者或者劳动者可能偷懒,而确定是不是偷懒、监督偷懒都不免费。显然,这是一个信息成本或者说信息不能免费获得的问题。

  当存在信息成本的时候,交易各方都会有动力想办法节约信息成本。于是,最终在现实中看到的结果是:如果投入的数量和质量比较容易测度和监督,就对投入付费;如果投入不容易被测度和监督而绩效比较容易,就对绩效付费。通常来说,直接和绩效联系紧密但又比较难以直接对相关人员的努力加以监督的岗位,比如一线的销售或者管理部门,就更可能采取对绩效支付奖励的制度。

  关于锦标赛制度要说的第一层意思——对绩效付奖励——就简单说到这里。

  二、锦标赛制:根据相对绩效给奖励

  接下来,再说根据相对绩效而非绝对绩效支付奖励的事。锦标赛制意味着支付奖励的标准是相对绩效而非绝对绩效——实际上如果是绝对绩效不是锦标赛制了。根据绝对绩效给奖励,道理直观明了,为什么还要搞出一个按相对绩效标准来呢?答案当然是绝对绩效标准有时候不好使,或者说这么做信息成本还是太高了,而相对绩效考核可以把信息成本降下来。

  相对绩效考核可能降低信息成本的第一个原因,是有时候相对绩效比绝对绩效容易识别,或者说对绩效进行排序比直接测度成本要低得多。在百米跑的比赛中,要准确测度每一位选手的绝对成绩是一件技术含量很高的事情,而如果只要列出选手们的成绩排序则简单得多。在现实中也经常看到类似的案例。比方说,同一个企业里有甲乙两位经理人,其中甲让所在的部门在激烈的竞争压力下克服了巨大的挑战起死回生,而乙所在的部门没有遇到有竞争力的对手,并且市场需求旺盛,因此他可以“躺赢”。这时候哪一位表现出来的能力更强一望而知,但如果一定要依据某种规则给两位经理人的绩效进行量化,可能非常困难,甚至可能出现重大偏误,比如如果严格按照标准的财务指标衡量,那乙可能占有明显的优势。

  相对绩效考核可能降低信息成本的第二个原因,是可以将不确定性等外生冲击的影响隔离开来。考虑这样一个逻辑:如果我们相信投入和绩效之间存在稳定的关系,那么根据绩效支付奖励,本质上也就是对投入做支付。但问题是很多时候个人的努力,也就是他的投入,和绩效之间并非一一对应的关系,因为还有其他很多东西都影响绩效,而其中可能很多重要因素和他个人的努力不相关。现实世界是充满变数的,经济学家将那些意料之外的变数称为“不确定性”。这些不确定性可能会对绩效产生很重要的影响,曾国藩就喜欢说“半由人事半由天命”,我们平时也常听说“谋事在人成事在天”,其实都是这个意思。

  在不确定性冲击对绩效影响很大的时候,直接根据绝对绩效给奖励会扭曲激励,比如经济形势不好的时候,销售额下降主要不是销售员不努力,但是他可能因为绝对绩效大幅下降而实际上遭到严重的惩罚。这其实也就是意味着,在根据绝对绩效支付奖励的时候,员工承担的风险太大了。如果坚持采用这种规则,为了弥补高风险,企业就需要在经济形势好或者正常的时候提供非常高的报酬给员工,这对企业来说可能成本又太高了。

  而根据相对绩效来给奖励就可以缓解这个问题:外部冲击对企业内部所有人来说都是一样的,因此虽然每个人的绝对绩效都受外部冲击的影响,但绩效排序是可以反映个人能力和努力的。这就像打高尔夫球一样:如果正好那天天气好,阳光明媚,也没有风,那么所有选手都可能以更少的杆数结束战斗;而如果赶上那天风大,那么所有选手的绝对绩效都会变差。但是大家成绩的相对排序仍然可以反映选手的实力和状态。换言之,强调相对绩效的锦标赛制把所有参与者共同面临的不确定性给隔离了:大家都面临一样的外部环境,但是你比其他人做的更好,那应该更可能是你的能力和努力程度高于其他人,而这正是企业希望识别出来的信息。

  三、企业内部晋升锦标赛制:拿职位当奖励

  企业给员工的奖励可以有不止一种方式。如果奖励是与薪酬相关的职位,那么企业内的锦标赛制就是晋升锦标赛制。实际上锦标赛制成为主流经济学的一个重要概念,起因就是有两位经济学家在1981年发表的研究当中,运用这个概念来对很多企业中员工的薪酬水平随职位晋升而出现阶梯式跳跃的特征事实进行解释。这种离散的阶梯式跳跃的薪酬,无论人力资本理论还是职业生涯激励理论都不能合理解释。这种理论的核心是:薪酬与职位挂钩,而职位晋升则是一个锦标赛游戏。围绕这个问题产生的大量研究都表明,尽管存在各种局限,但总体而言,锦标赛制在很多时候都可以很好地降低信息成本和监督成本,提供有效的激励。这个视角也为经济学家分析组织内部的劳动力市场、职务安排等问题提供了有启发的视角。

  以上是谈的是企业内部的晋升锦标赛制。经济学家就是借用这个理论框架来讨论政府官员的晋升锦标赛问题的。那么官员晋升锦标赛制和这是一回事吗?在中国它到底存在还是不存在?政治学家们的批评究竟对还是不对?文章开头说经济学家意见也不一致,是不是也有一些经济学家和政治学家持一样的观点?上回那篇文章还能自圆其说吗?欲知端详,请听下回分解。

  如果你有答案或者意见,欢迎在文末留言。我可以保证的是,下次我给的答案一定和你的不一样。

  四,财政分权制:官员晋升锦标赛制的前提

  如笔者前文所述,官员晋升锦标赛制度实际上是企业内部晋升锦标赛理论的一个拓展(详见《地方官员晋升锦标赛制是否真的存在?(上)》,2019-11-13,澎湃商学院)。换句话说,是将政府系统内部的官员晋升和企业内部管理人员的晋升作了一个类比。前面我们介绍过企业内部的锦标赛游戏,接下来就可以讨论官员晋升锦标赛理论了。

  这个理论假说的初衷,是为了解释中国的持续高速经济增长。中国改革开放之后的增长,是一场人类历史上迄今人口规模最大的脱贫致富运动,数以十亿计的中国人的生产方式、生活方式、思维方式因此发生翻天覆地的变化,中国和世界的互动关系也在这一历史进程中发生了深刻的调整,中国日益深入地融入到全球经济的分工系统当中,并且对世界经济产生越来越重要的溢出效应。对一个如此重要、复杂而引人瞩目的现象提出简洁而富有解释力的理论框架,对经济学家而言无疑是极为诱人的目标。官员晋升锦标赛理论就是朝着这个目标努力的重要成果。

  但面对如此有吸引力的现象,自然不可能只产生唯一的解释。在众多替代性解释中,有一个和官员晋升锦标赛理论的关系非常特殊,那就是财政分权理论。这个理论的目标和官员晋升锦标赛理论看起来很接近,但又不完全一样,它试图回答的问题是:中国市场化改革为什么能够持续?这个理论和锦标赛制一样,灵感也来自企业理论。它的基本思想也很简单:在改革开放之后,地区之间出于财税利益的考量而竞相努力改进投资环境,就在这个持续的“为增长而竞争”的过程中,各地的营商环境竞相得到改善,这构成中国市场化改革持续推进的基础。

  五,分析地方政府行为微观基础的努力

  官员晋升锦标赛制理论试图做的事情,可以认为是把财政分权制下地方政府行为的微观基础。简单说来,逻辑是这样的:政府其实不是一个个人,而是一个组织,一个由官员组成的组织,因此政府的行为实际上是体现的政府内部官员的决策。换言之,要理解地方政府长期致力于推动市场化改革和经济发展的行为,就必须要对官员的行为作出解释:地方官员为什么愿意努力将本地经济发展作为第一要务,又为什么能够实现这个目标?

  一些经济学家认为,从20世纪80年代开始,中国的政治体系中事实上存在着这样一个游戏规则:围绕GDP增长而开展的官员晋升比赛,其中优胜者将获得晋升。实际上晋升锦标赛制度在任何科层组织中都存在,但改革开放让这种锦标赛的关键指标变成了GDP。这种锦标赛给关心仕途的官员提供了强有力的激励去发展本地经济,也就为持续的经济发展提供了可靠的动力。

  那么,这个故事对不对呢?

  六,“看起来像”

  在很多方面看起来官员晋升的GDP锦标赛是存在的。如果官员晋升GDP锦标赛作为一个“假设”出现,那么“看起来像”就足够了。就像笔者前文里提到的那样,如果我们关心的是对现实中的行为或者现象提出理论解释,那么重要的就是理论的解释力,而不是纠结假设前提本身是否符合现实。也就是说,我们并不要求现实中提拔官员的时候真的有人把每位官员辖区内的GDP排个序,然后挑选优胜者晋升,而只需要结果“看起来像”是这样就行了。

  打个比方,如果研究者要模拟足球运动员踢出的“香蕉球”,他会用到空气动力学的知识和最优控制原理:但显然能踢出香蕉球的球员比熟练掌握空气动力学和最优控制原理的球员多得多。可是那又有什么关系呢?只要球员踢出的球让他表现得“看起来像”是精通这些知识的物理学家,那么假设他们懂得这些知识而构建出来的理论就是对他们行为很好的模拟。

  也正是在这个意义上,笔者前文里政治学家说政府官员自己没有意识到有这个制度,对于经济学家来说根本不重要——“看起来像”就够了。而的确晋升锦标赛制在很多方面是符合现实的,也就是“看起来像”。比如,几乎很少有县委书记或者县长不懂经济、不抓经济的,有几个问题,大概区县一级的党政一把手大概个个都信手拈来:辖区内重要开发区或者工业园区招商引资的基本情况比如七通一平九通一平的成本、亩均投资、亩均税收、哪几个大项目刚落地、哪几个正在谈,诸如此类。

  政治学家们批评的第二个要点,实际上是说GDP之外影响因素多了去了。这无疑是对的,经济学家并不否认这一点。经济学家真正关心的是:给定其他条件不变,GDP绩效好一点,晋升的概率是不是也会更大一点?而近年来经济学中有很多实证研究显示,官员的晋升和其辖区内的GDP绩效之间存在着显著的正相关关系,因此这个批评也是可以得到很好的解释的。但是,这是不是表明政治学家的批评没有道理呢?当然不是。

  七,作为降维考核的锦标赛制适合官员吗?

  政治学家真正关心的问题是:现实中的晋升,是不是真的就是个GDP锦标赛?这个问题就不好回答了。也就是在这个意义上,那些让我回答这个问题的朋友都是损友。挑战这个假设的研究到现在为止也积累了不少,不多说了。这里就说两点,都是之前的研究没怎么说过的。

  第一点,官员晋升的GDP锦标赛制度假定这个游戏只看单一指标,这实际上是有内在的逻辑矛盾的。GDP锦标赛制的本质是降维考核。什么意思呢?政府官员的绩效有很多维度,除了GDP之外,还有就业、环保、维稳、安全生产、讲政治等等。GDP锦标赛制度的故事是说,上级将多个维度的绩效维度压缩成一个来考核和比较。

  这样做当然会带来严重的问题,比如绩效指标有长期和短期的区别,很多时候需要有人发挥“功成不必在我”的精神,这种精神除了靠思想政治工作之外,还需要有制度保障。否则,官员们都会只热衷于被考核的指标而忽略其余。又比如,即使辖区内整体绩效可测,但是这个绩效是很多人努力的结果,因此如何识别出团队合作中个人的贡献就是一个难以克服的问题。再比如,作为行政首长,辖区内的绩效数据是可能去人为操纵的。

  实际上,在企业内部,正是因为绩效考核存在这些问题,锦标赛制度才得以采用,这也正是分析企业内部晋升锦标赛制的时候得到的一个重要结论。这话还是不够明白,容我稍微展开一下。在分析企业内部绩效考核和激励问题的时候,经济学家将激励分为显性激励和隐性激励。所谓显性激励,就是根据绩效给予奖励。但只要遇到上述问题,那么根据这种激励就会扭曲行为、损失效率。替代的办法之一就是采用隐性激励机制。

  什么是隐性激励机制呢?隐性激励机制又叫做声誉机制或者信誉机制,它的关键特征是行为人基于长期利益而放弃眼前利益的行为。这里的声誉,就包含大局观、长远发展的眼光、容人的雅量,等等。企业内部搞晋升锦标赛,也就是从内部提拔干部,而不是从外部引进,一个重要原因就是了解行为人的这些品质需要较长时间的观察,从而可以大幅度减少仅根据单一或者有限的绩效指标选择干部产生的失误。换句话说,企业内部的晋升锦标赛制,一个关键特点是根据综合表现而不是单一的可测度的绩效指标选择优胜者。晋升锦标赛制只要求相对绩效考核或者说只要求排序而不要求量化绝对绩效的特点,又正好意味着可以大量节约决策所需要的信息量。

  政府作为一个公共决策的机构,其内部官员的绩效指标,比企业内部的经理人维度更丰富,因此政府理论上不大可能只根据GDP一个维度来提拔干部。退一步说,假设出现这种情况:GDP是一个非常好的综合性指标,它可以集中反映官员多个维度的能力和努力程度(这个时侯学者将其称之为官员综合能力的“充分统计量”),因此考核这一个指标就足够了,还是存在逻辑冲突:GDP本身是可以直接衡量的绝对绩效指标,而锦标赛制一个最明显的好处,是在考核绝对绩效麻烦的时候只需要以低得多的成本考核相对绩效就够了。现在绝对绩效指标都有了,为什么还要兜个圈子回去用相对绩效考核呢?

  八,一把手说了就算?

  说完了质疑官员晋升的GDP锦标赛制真实性的第一点:作为降维考核和激励机制的局限,现在来说第二点:官员晋升的GDP锦标赛理论只关注部门或者地区“一把手”的行为。在这个故事里,地方政府的行为取决于官员的晋升激励,而这种激励只针对一把手。

  这就带来两个问题。这就带来两个问题。首先,地方政府发展经济的举措,真的是一把手说了就算吗?其次,这样就真正把地方政府决策和行为的微观基础说清楚了吗?对第一个问题的回答是:不是。对第二个问题的回答是:并没有。这两个问题密不可分,我们简单讨论几句。

  一个地区、一个单位的一把手,看起来权力很大,其实受到的掣肘也非常多。为什么“宰相肚里能撑船”呢?其实不一定是天生气量大,而是因为要考虑的方方面面的利益关系太复杂,时间长了要么自己气量变大,要么气量一直小,三振出局了。另外,经常可以观察到这样的现象:同一个人,在不同的地方做一把手,风格可能很不一样:在有的地方雷厉风行,换了一个地方就施展不开了。这些都是官员的行为事实上受到制约的表现。制约来自方方面面,其中有一类制约不可忽视,那就是:中层。

  中层干部对于一个组织至关重要。这个理论又是研究企业的人提出来的。这个人叫钱德勒,是研究企业史的经济学家兼管理学家。他写过一本书《看得见的手》,副标题很有意思:“美国企业的管理革命”。这本书最核心的问题是现代工商企业中经理阶层的崛起,这种现象他称为“管理革命”,这里的经理阶层指的就是公司的中层管理群体。

  在钱德勒描述的现代工商企业中,有两个关键特征:一是中间管理层变得越来越技术化和职业化;二是在管理决策上职业经理人更愿意选择能促使公司长期稳定和成长的政策,而非贪图短期利润最大化。他们也因此成为制约公司股东和高管短期化行为的重要力量。事实上,和中层经理相比较,股东和高管都有更大的动力追求可见的短期绩效:股东可以因此获得更高的股价收益,而高管可以因此在经理人市场上发出显示度高的信号;和他们比较,中间经理人员的利益和企业的长期利益更加一致。

  类似的故事也发生在地方政府内部。实际上,地方政府的决策者远远不止党政首脑,他们的背后是一个庞大而复杂的决策体系。地方政府首长在决策的时候,也很少会忽视中层的意见,一些关键部门的意见尤其重要,比如发改委、经信委、财政局、国土局、税务局等。地方政府行为在政府首脑频繁更换的条件下仍能保持很高的稳定性,实际上和这个机制不无关系。

  这也就意味着,仅仅解释地方政府一把手激励和行为的官员晋升GDP锦标赛制度不足以对地方政府行为作出充分的解释,仅仅将政府行为追溯到一把手的激励和选择的理论也不足以解释地方政府决策的微观基础。

  八,总结

  回顾一下,究竟怎么看那次研讨会上政治学家的批评呢?或者说,究竟怎么看官员晋升GDP锦标赛呢?

  在经济学家——至少是很多经济学家——看来,作为经济理论的一个前提假设,真实性其实没那么重要:如果学者采用这个假设所构建的理论能够对可观察的现象作出合理的解释,那就是一个好的假设。换言之,讨论假设本身是不是合理没有意义,它的价值高低取决于以它为基础的理论对现实的解释力。围绕官员晋升GDP锦标赛,集中了一批非常优秀的学者,很好地解释了一些重要问题,同时也激起人们的很多思考,包括争议。就此而论,作为假设的官员晋升GDP锦标赛,无论真实性如何,都是非常有价值的。

  但是,官员晋升的GDP锦标赛,除了作为理论的假设前提之外,还有一个身份,就是作为一个试图直接描述现实的理论。在这个意义上,它的真实性,也就是它本身在现实中是不是存在,就很重要了。上文给出了一些支持和质疑的理由。在我的朋友中,一些人认同这个理论,其中还有人对这个理论作了修正和发展,另外一些人质疑这个理论,也写了很好的文章来批评。

  于是你要问:那你呢?

  好问题!格林斯潘做美联储主席的时候,回答记者的问题有时候是这样的:“我的朋友中有一些人赞同这个看法,另一些人反对这个看法。”

  “那你呢?” 

  “我赞同我的朋友们。”

  我也赞同我的朋友们。

  (作者李辉文为上海对外经贸大学教授)

责任编辑:赵明

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