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2020-08-07 02:59:41  来源:国内新闻网-人民日报
 

  原标题:深圳青岛大连喀什升格直辖市?这种思维可能OUT了

▲图片来源:新京报网▲图片来源:新京报网

  文 | 柯锐

  近期,由《中国科学院院刊》(2020年第7期)发表的一篇名为《“十四五”时期,如何优化我国的行政区划设置?》的文章建议,将深圳、青岛、大连、喀什升格为直辖市。

  虽然该文一名作者随后对媒体表示,这篇论文中的观点仅是一家之言。但是直辖话题,仍然引起了热议。

  5年后,深圳、青岛、大连再次被点名

  这篇文章说,设立直辖市,缩小大省管辖幅度,推进扁平化管理。配合国家“一带一路”倡议和城市群发展战略,支持深圳、青岛、大连、喀什升格为直辖市,充分发挥优势地区增长极、稳疆固边、带动区域发展的作用。

  文章的两位作者来自中国科学院地理科学与资源研究所、中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室。公开资料显示,《中国科学院院刊》是中科院主管、主办的以战略与决策研究为主的智库类期刊,向国内外公开发行,其定位为“国家科学思想库核心媒体”,是中国科学院国家高端智库建设的重点媒体平台。

  发文刊物和作者具有的“中科院”这一要素,使得这次的直辖扩容议题显得“高大上”,再次引起舆论关注。

  其实,对于增设直辖市的讨论,在网络上从来没有停歇过。各种论坛、贴吧里,总有网民津津乐道。只是当这种观点在官方媒体上出现,才会激起舆论涟漪。

  2015年8月20日,署名为国家行政学院“优化行政层级与行政区划研究”课题组的文章《优化行政层级与行政区划设置势在必行》,在上海社会科学院主办的《社会科学报》头版刊发。

  ▲图片来源:新京报网

  文章建议,将深圳、青岛、大连升格为直辖市。将深圳、青岛、大连的行政由省管理改为国务院直管,同时通过行政区划的调整,扩大其辖区范围,缓解其资源环境和空间制约。

  课题组还建议将宁波、厦门归回普通副省级城市。就是取消计划单列市设置,将宁波、厦门由单列转变为省直管理。

  国家行政学院“优化行政层级与行政区划研究”课题组成员安森东当时在接受媒体采访时表示,该项目最终的研究报告出炉后,将通过国家行政学院送阅件的形式呈送中央有关机构。

  不过,这个“将青岛、大连、深圳升格为直辖市”的建议在媒体报道引起一番热议后,后续无声无息了。

  一个是中国科学院,一个是国家行政学院,都是重量级的机构。时隔五年,二者的升格直辖市建议都指向了深圳、青岛、大连这三座城市,只不过前者在建议中还增加了喀什。

  除了这些重量级机构外,也不乏一些学者以个人名义在网络上发声,如北京理工大学经济学教授胡星斗在2007年发文提出《关于尽快将深圳青岛大连等城市设为副省级直辖市的建议》。

  计划单列市困境中谋求蝶变?

  深圳、青岛、大连,这三者,除了都是经济实力强劲的沿海城市外,还有一个共同的身份:计划单列市。

  这是一个有着历史感的词汇。它出现在20世纪80年代。彼时,国家为了改革发展需要,让一些大城市在国家计划中实行单列,享有省一级的经济管理权限。

  计划单列市一度多达14个,走过30多年历程后,剩下现在的5个:深圳、厦门、宁波、青岛和大连。

  这些单列市在省内的地位十分突出,其四套班子的一把手为副省级。

  还有一点更重要的是,它们的财政与中央挂钩,由中央财政与地方财政两分。实际执行中,计划单列市有时仍会向所在省区上缴一定的财政收入,即“单列不脱钩”。

  长期以来,这五个单列市无论是在经济发展速度,还是在实力以及名气上,有的甚至比所在省的省会城市还胜出一筹。

  深圳、青岛、大连这三个城市里,作为国际性一线城市的深圳实力最强,在国内城市位列第一梯队。

  其次,青岛是山东经济中心,也是国家重要的现代海洋产业发展先行区、东北亚国际航运枢纽、海上体育运动基地,区位优势明显。

  大连则是中国北方沿海重要的中心城市、港口及风景旅游城市,是东北地区最重要的综合性外贸口岸。2019年,大连经济总量位居东北三省城市之首。

  这三个城市经济发展速度有快有慢,但整体实力不差。升格设立直辖市,可以理解为这些城市自身实力的冲动和诉求。

  除此之外,可能也与这些城市近些年面临的发展制约和扩张困境有关。

▲图片来源:新京报网▲图片来源:新京报网

  身为副省级的单列市,虽然享受省级的经济管理权,可谓是千百个城市中的“天之骄子”,但在时代的浪潮中,它们的特殊地位也并非总能保证其要风得风、要雨得雨。随着时间的推移,其能享受的政策红利和资源优势,已经褪色了。

  随着近些年“强省会”战略的推进,这些单列市在省内的地位难免受到影响。

  山东、辽宁近些年的强省会方案推进很清晰,省会济南、沈阳的发展势头较好,而青岛和大连的表现则差强人意。

  前不久公布的2020年上半年全国各大城市GDP排行中,除了深圳继续保持领先优势位居第三外,青岛和大连排名分别为14位、27位,和去年的排名差不多,表现一般。其中,大连还落后于西南的昆明。

  虽然深圳仍然保持有领先广州的实力,但是,深圳的扩张并不顺利。例如,土地不足就是其扩张的短板。

  在既有的行政区划格局下,纵然是单列市,其版图的扩张也不如省会。

  有“飞地”之称的单列市,一方面,其收入不归省管,另一方面,给单列市的地盘和资源多了,给省内其他地区的会减少。在当前省域比拼激烈的格局下,单列市与所在省区存在某种程度的隐性竞争,恐怕也是事实。

  此外,近些年国家中心城市的概念大热,客观上也使得单列市的光芒暗淡不少。

  在激烈的竞争中,单列市有快速发展的冲动。要解决发展约束,升格直辖市或许被人认为是一个不错的路径。

  一旦成了直辖市,行政地位与省相同,随着地位发生质的飞跃,其可以享受的资源,就绝非计划单列市可比了。

  这一点,从曾经也是单列市的重庆升格直辖市就可以看出来了。

  1997年,重庆脱离四川,上位直辖,在国家层面的资源配给支持下,城市发生了脱胎换骨的变化。

  如今,在这三个单列市升格直辖市的建议里,是不是也有这样的需求逻辑呢?答案也许并不难猜。

  这三城之外的喀什,此次出现在升格直辖市的论文中,应与其地处南疆的特殊地理位置有关。至于其经济实力,与另三城不可同日而语。

  直辖不是发展的唯一选择

  直辖是会带来好处。

  正如中国科学院院刊的这篇文章《“十四五”时期,如何优化我国的行政区划设置?》指出的,设立直辖市,可以缩小大省管辖幅度,推进扁平化管理。

  直辖市的优势不仅仅在于税收优惠,而在于权力下放。

  升格直辖市,的确能够迅速成为经济发展的兴奋剂。当年,海南设省、重庆直辖后掀起的发展高潮,至今仍给人巨大的想象空间。

  然而,升格直辖市,真的是这些单列市未来发展的最好选择吗?

  答案未必是确定的。

  世界城市化经验说明,以中心城市引领城市群,将是未来城市发展的趋势化路径。

  通过“以点带面”,中心城市带动周边城市群落,通过高铁、高速公路、地铁等快捷交通方式连接这些城市,打造特大型城市群(城市圈),将是中国城市化的路径。

▲图片来源:新京报网▲图片来源:新京报网

  目前,我国有20多个城市群。在城市群发展中,中心城市的功能将会越来越重要。

  这给人启示,增设直辖市或许不是未来发展的主要趋势,而发挥中心城市辐射力和带动功能,或者适当调整现有某些不合理的行政区划格局,将相邻城市整合成超级大城市,发展经济圈、城市群,才是未来更重要的模式。

  换句话说,在今天继续强调增设直辖,有以行政等级争取资源的陈旧思维之嫌。在城市现代化进程中,直辖固然重要,但已不是非此不可了。而海南设省、重庆直辖的巨大成效,到今天也未必会重演。

  未来,即使有城市升格直辖市,也应该会遵循这几个原则:有利于“一带一路”、长江经济带和京津冀协同发展的国家三大战略的实施;有利于推进区域发展、推进西部开发,进而促进国家均衡发展;有利于政府层级改革、减少行政成本。

  所以,这个将深圳、青岛、大连、喀什升格为直辖市的点子,未必是好点子。

  □柯锐(北京媒体人)

责任编辑:杨杰

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